Acréscimos contratuais na Lei nº 14.133/2021: limites, excepcionalidades e a nova orientação do TCU

Resumo

 

O presente artigo analisa o regime jurídico dos acréscimos contratuais na Lei nº 14.133/2021, com especial atenção ao Acórdão nº 1.753/2026-Plenário, proferido pelo Tribunal de Contas da União em sede de consulta. O julgamento enfrentou uma das mais relevantes controvérsias surgidas com a Nova Lei de Licitações e Contratos: a incidência dos limites percentuais do art. 125 sobre alterações consensuais e qualitativas. Embora a literalidade do dispositivo faça referência às alterações unilaterais, o TCU concluiu que os limites de 25% (e de 50%, nas reformas de edifício ou equipamento) constituem regra geral aplicável às alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais. Ao mesmo tempo, admitiu, excepcionalmente, sua superação em alterações consensuais necessárias à completa execução do objeto original, condicionada à demonstração inequívoca de viabilidade técnica, econômica e social. O artigo examina a fundamentação do precedente, sua relação com a Decisão
nº 215/1999-Plenário e as críticas doutrinárias à extensão interpretativa do art. 125.

Palavras-chave: Lei nº 14.133/2021; alteração contratual; acréscimo contratual; limites percentuais; alteração consensual; TCU; Acórdão nº 1.753/2026.

 

1. Introdução

A possibilidade de alteração unilateral dos contratos administrativos pela administração pública representa uma das manifestações mais evidentes da sujeição desses ajustes a um regime jurídico distinto daquele aplicável aos contratos privados.

Enquanto, no direito privado, prevalece como regra a estabilidade do vínculo e a necessidade de consenso para a modificação das obrigações, o contrato administrativo admite, em determinadas hipóteses, alterações impostas unilateralmente pela Administração.

Essa prerrogativa não decorre de uma liberdade genérica do Poder Público, mas da necessidade de adequar a execução contratual ao interesse público concretamente identificado, preservados os direitos do contratado, a equação econômico-financeira original e a identidade do objeto submetido à competição.

A questão torna-se particularmente sensível quando a modificação implica aumento de quantitativos, inclusão ou ampliação de prestações e, consequentemente, elevação do valor contratual.

Sob a Lei nº 8.666/1993, a disciplina era relativamente consolidada.
O art. 65 § 1º do estatuto revogado impunha ao contratado a obrigação de aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, elevando o limite dos acréscimos para 50% nas reformas de edifício ou equipamento. O § 2º do mesmo artigo acrescentava que nenhum acréscimo ou supressão poderia exceder esses limites, ressalvadas as supressões decorrentes de acordo entre as partes. Portanto, havia uma proibição legal expressa de acréscimos quantitativos consensuais acima dos percentuais previstos no § 1º.

A Lei nº 14.133/2021 preservou, no art. 125, os percentuais de 25% e 50%, mas não reproduziu dispositivo equivalente ao antigo art. 65, § 2º, da Lei nº 8.666/1993. Além disso, o art. 125 dirige-se textualmente às “alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124” (ou seja, às alterações unilaterais).

Essa alteração legislativa abriu uma relevante controvérsia: os limites percentuais do art. 125 da Lei n° 14.133/2021 alcançam apenas as alterações unilaterais ou também as modificações consensuais? As alterações qualitativas estão submetidas aos mesmos percentuais? A concordância do contratado permite superar os 25%? A ausência de reprodução do antigo art. 65, § 2º, representa uma opção legislativa consciente por um regime mais flexível ou apenas uma simplificação redacional?

O Acórdão nº 1.753/2026-TCU-Plenário procurou responder a essas perguntas. O resultado, contudo, não foi simplesmente liberalizante nem integralmente restritivo. O Tribunal estabeleceu uma regra geral de submissão de todas as alterações aos limites percentuais do art. 125, mas, simultaneamente, construiu uma exceção para alterações consensuais que ultrapassem esses percentuais.

O precedente, portanto, deve ser compreendido a partir dessa dupla dimensão: restrição como regra e flexibilização condicionada como exceção.

 

2. O sistema de alterações contratuais da Lei nº 14.133/2021

2.1. O art. 124 como norma de tipificação das alterações

O ponto de partida da análise é o art. 124 da Lei nº 14.133/2021, que divide as alterações contratuais em dois grandes grupos.

O inciso I cuida das alterações promovidas unilateralmente pela Administração:

 

1. a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos; e
2. b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa do objeto, nos limites permitidos pela Lei.

 

O inciso II disciplina as alterações realizadas por acordo entre as partes, nas hipóteses de:

 

1. a) substituição da garantia de execução;
2. b) modificação do regime de execução da obra ou do serviço, ou do modo de fornecimento, diante da inaplicabilidade técnica dos termos originários;
3. c) modificação da forma de pagamento por circunstâncias supervenientes, preservado o valor inicial atualizado e vedada a antecipação sem contraprestação; e
4. d) recomposição do equilíbrio econômico-financeiro nas situações legalmente previstas.

 

Note-se que o art. 124 não confere autorização aberta para que Administração e contratado redesenhem livremente o negócio jurídico. Toda alteração exige fundamento jurídico, motivação adequada e compatibilidade com os princípios da contratação pública, com o edital, com a proposta vencedora e com a identidade do objeto licitado. A consensualidade, por si só, não legitima a modificação contratual.

Essa observação é relevante porque a consensualidade não transforma o contrato administrativo em um ajuste disponível às partes. A concordância do contratado é condição necessária para determinadas modificações, mas não substitui o fundamento legal nem afasta o dever de motivação.

 

2.2. Alterações quantitativas e qualitativas

A distinção entre alterações quantitativas e qualitativas continua central. A alteração quantitativa modifica a dimensão do objeto. Há aumento ou redução das quantidades de bens, serviços, unidades, postos, áreas, etapas ou demais elementos mensuráveis que compõem a prestação contratada.

Por sua vez, a alteração qualitativa modifica o projeto ou as especificações técnicas para melhor adequação aos objetivos da contratação. Em sua concepção tradicional, não se limita a uma simples variação numérica. Ela procura ajustar o modo pelo qual o objeto será executado, sem substituí-lo por outro de natureza e finalidade distintas.

A classificação não deve ser feita apenas pela denominação atribuída pela Administração. Uma alteração apresentada como “qualitativa” pode ocultar aumento expressivo de quantitativos. Da mesma forma, uma adaptação técnica pode produzir repercussões financeiras sem que seu núcleo seja propriamente quantitativo.

No Acórdão nº 1.753/2026, o TCU adotou uma definição peculiar ao afirmar que as alterações qualitativas mantêm “intangível o objeto, em natureza e em dimensão”. A expressão deve ser lida com cautela. Se a dimensão permanecesse absolutamente intangível, qualquer repercussão quantitativa decorrente de uma alteração qualitativa seria difícil de explicar. O sentido mais adequado parece ser o de que a alteração qualitativa preserva a identidade funcional e substancial do objeto, ainda que gere ajustes acessórios de quantidades e preços.

 

2.3. O art. 125 da Lei n° 14.133/2021 e os limites percentuais

O art. 125 do atual estatuto de licitações e contratos dispõe que:

“Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50%.”

Percebe-se que o texto permite identificar cinco elementos fundamentais.

Primeiro, a base de cálculo é o valor inicial atualizado do contrato, e não o valor momentaneamente vigente após aditivos anteriores.

Segundo, a regra geral é de 25% tanto para acréscimos quanto para supressões.

Terceiro, o percentual de 50% é exclusivo dos acréscimos em reforma de edifício ou equipamento. Não alcança construções novas, compras comuns, serviços em geral nem supressões.

Quarto, o contratado é obrigado a aceitar a modificação dentro dos limites, desde que mantidas as condições contratuais e preservado o equilíbrio econômico-financeiro.

Quinto, o dispositivo refere-se expressamente às alterações unilaterais previstas no art. 124, inciso I. É justamente essa referência textual que deu origem à tese de que as alterações consensuais não estariam submetidas a um teto percentual predeterminado.

 

2.4. O limite não se confunde com recomposição econômico-financeira

Os percentuais do art. 125 incidem sobre alterações que modifiquem o conteúdo econômico das prestações contratuais por acréscimo, supressão ou adequação do objeto.

Assim, não devem ser confundidos com reajuste, repactuação ou revisão destinada exclusivamente a recompor o equilíbrio econômico-financeiro.

Isso porque o reajuste não acrescenta objeto; apenas atualiza monetariamente os preços segundo o índice e a periodicidade estabelecidos; a repactuação, aplicável especialmente a serviços contínuos com dedicação ou predominância de mão de obra, recompõe a variação efetiva dos custos contratuais; e a revisão ou recomposição extraordinária restabelece a equação econômico-financeira diante de eventos abrangidos pelo art. 124, inciso II, alínea “d”.

Esses institutos podem elevar o valor nominal do contrato, mas não consomem, por si mesmos, o limite de acréscimo do art. 125. A base de cálculo, entretanto, é o valor inicial atualizado, razão pela qual devem ser considerados os efeitos da atualização monetária na determinação do montante correspondente aos 25% ou 50%.

A distinção é particularmente importante em contratos de obras e serviços de engenharia. Uma coisa é pagar os custos comprovadamente decorrentes de evento que desequilibrou o contrato; outra, substancialmente diferente, é aumentar as entregas, equipes, quantidades ou etapas contratadas.

 

3. O que mudou em relação à Lei nº 8.666/1993?

A controvérsia não teria a mesma intensidade se a Lei nº 14.133/2021 houvesse reproduzido integralmente o art. 65 da legislação anterior.

O art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 continha regra semelhante à atual: o contratado era obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% e, nas reformas, acréscimos de até 50%.

O ponto decisivo estava no § 2º, segundo o qual nenhum acréscimo ou supressão poderia exceder tais limites, ressalvadas as supressões consensuais.

Isso significava que a lei anterior tratava de duas matérias distintas:

1. o poder da Administração de impor alterações dentro de determinados percentuais; e
2. a proibição geral de ultrapassagem desses percentuais, inclusive mediante acordo, ressalvadas as supressões consensuais.

A Lei nº 14.133/2021 reproduziu substancialmente a primeira regra, mas não a segunda.

A unidade técnica do TCU identificou nesse silêncio uma alteração legislativa relevante. Em sua instrução, sustentou que o art. 125 funcionaria primordialmente como proteção do particular contra o exercício da prerrogativa unilateral e que não haveria, na nova lei, limite percentual explícito para alterações consensuais. A unidade técnica chegou a propor o reconhecimento de que, com anuência do contratado e observância das demais balizas legais, os percentuais poderiam ser ultrapassados. O voto do relator, contudo, não acolheu integralmente essa conclusão.

Parte expressiva da doutrina também compreendeu que a não reprodução do antigo § 2º constituiu um “silêncio eloquente”. Nessa linha, o art. 125 limitaria o poder impositivo da Administração, mas não criaria teto numérico geral para alterações consensuais.

Joel de Menezes Niebuhr[1] sustenta que a lei atual deliberadamente deixou de fixar limite específico para alterações consensuais e qualitativas. Para o autor, reintroduzir, por interpretação sistemática, uma proibição que constava expressamente da lei anterior e foi suprimida pela lei nova significaria ultrapassar os limites da atividade interpretativa.

Em posição mais cautelosa, Ronny Charles Lopes de Torres[2] também reconhece que a disciplina da Lei nº 14.133/2021 distingue as alterações unilaterais das consensuais e que os limites percentuais do art. 125 são dirigidos expressamente às primeiras. A inexistência de previsão equivalente para as alterações bilaterais, contudo, não deve ser compreendida como autorização para modificações ilimitadas.

Para o mencionado autor, os percentuais legais funcionam como importante parâmetro para o controle das alterações contratuais, admitindo-se maior flexibilidade no campo consensual apenas excepcionalmente e mediante justificativa suficiente, sob pena de a alteração comprometer a vantajosidade originalmente aferida e os pressupostos que orientaram a contratação. Trata-se, assim, de posição que reconhece a diferença normativa entre alteração unilateral e consensual, mas rejeita que o consenso entre Administração e contratado seja, isoladamente, fundamento suficiente para ampliações contratuais desproporcionais.

A controvérsia também foi enfrentada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, que, em sede de consulta[3], adotou interpretação mais aderente à literalidade do art. 125 da Lei nº 14.133/2021. O TCE/MG assentou que, enquanto as alterações unilaterais quantitativas estão sujeitas ao limite de 25%, “no caso de acordo entre as partes, não há limitação expressa quanto ao percentual a ser acrescido ou diminuído ao contrato”, admitindo a alteração das quantidades indispensáveis à consecução do objeto. A Corte mineira, contudo, ressalvou que essa possibilidade não é irrestrita: o acréscimo não pode ser manifestamente desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado e a Administração deve demonstrar o interesse público, a necessidade da alteração e sua vantajosidade em comparação com a realização de nova licitação ou contratação direta.

 

4. O contexto da consulta julgada pelo TCU

O Acórdão TCU-Plenário nº 1.753/2026 foi proferido no Processo TC 026.259/2024-9, em consulta formulada pelo então Ministro de Estado dos Transportes.

A questão imediata dizia respeito à subsistência do subitem 9.1.3 do Acórdão TCU-Plenário nº 84/2020 diante da superveniência da Lei
nº 14.133/2021.

No Acórdão nº 84/2020, ainda sob a Lei nº 8.666/1993, o Tribunal determinara ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que se abstivesse de aditar, além do limite de 25%, os contratos de supervisão e gerenciamento de obras, inclusive quando o aumento de valor decorresse da prorrogação do prazo de vigência. O DNIT deveria instaurar tempestivamente nova contratação quando houvesse tendência de extrapolação do limite.

A consulta apresentou dificuldades práticas relacionadas à substituição de empresas supervisoras durante a execução das obras, à transferência de conhecimento, aos atrasos dos contratos principais, às paralisações imprevisíveis, ao licenciamento ambiental e aos riscos de descontinuidade da supervisão.

A unidade técnica propôs uma resposta de viés ampliativo, fundada na diferença textual entre as duas leis. Para a instrução, a Lei nº 14.133/2021 teria eliminado a vedação geral aos acréscimos consensuais acima dos percentuais legais.

O Plenário, todavia, por unanimidade, seguiu solução distinta, construída no voto do relator, Ministro João Augusto Ribeiro Nardes. A decisão foi proferida na sessão de 1º de julho de 2026.

 

5. A tese central do Acórdão TCU- Plenário nº 1.753/2026

5.1. Submissão geral aos limites do art. 125

No item 9.2.1 do acórdão, o TCU respondeu que tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, sejam unilaterais ou consensuais, devem sujeitar-se aos limites estabelecidos no art. 125.

A Corte acrescentou que também devem ser observados: (i) os princípios do art. 5º da Lei nº 14.133/2021; (ii) a proibição de transfiguração do objeto, extraída do art. 126; e (iii) a manutenção do desconto originalmente ofertado, nos termos do art. 128.

Portanto, a tese geral firmada pelo TCU pode ser sintetizada da seguinte forma: os percentuais de 25% e 50% não constituem apenas limite ao poder de alteração unilateral, mas regra geral de contenção das modificações contratuais, inclusive consensuais e qualitativas.

Essa conclusão rejeita a interpretação puramente literal do art. 125.

Para o Tribunal, os dispositivos da Lei nº 14.133/2021 precisam ser interpretados sistematicamente. A ausência de repetição do antigo art. 65, § 2º, da Lei n° 8.666/1993 não seria suficiente para concluir que a nova lei autorizou acréscimos consensuais sem limite percentual previamente estabelecido.

O voto enfatizou os riscos de fraudes, sobrepreços, desvio de planejamento e burla ao dever de licitar. Na visão adotada, considerar que a simples anuência do contratado afasta os percentuais transformaria uma limitação protetiva do sistema licitatório em regra disponível às próprias partes interessadas na ampliação do contrato.

Trata-se, no nosso sentir, de uma preocupação legítima. Um regime no qual bastasse a concordância do contratado para duplicar ou triplicar livremente as dimensões de um ajuste poderia comprometer a isonomia, a vinculação ao edital, o planejamento e a própria competição. Empresas que dimensionaram suas propostas para o objeto originalmente licitado não necessariamente teriam participado, ou apresentado os mesmos preços, se soubessem que o contrato alcançaria dimensões muito superiores.

 

5.2. A exceção para alterações consensuais superiores aos limites

Ocorre que, apesar de estabelecer uma regra geral restritiva, o TCU reconheceu expressamente uma exceção.

Nos termos do item 9.2.2, a Administração poderá ultrapassar os limites do art. 125 nas alterações consensuais quando: (i) a modificação for necessária à completa execução do objeto original; e (ii) houver demonstração escrita e inequívoca de sua viabilidade técnica, econômica e social.

Assim, a decisão detalhou essas três dimensões. Veja-se:

1. a) Viabilidade técnica

A Administração deve demonstrar que o contratado: (i) mantém as condições e garantias de sua proposta; (ii) possui capacidade técnica para executar as novas prestações; e (iii) conserva capacidade econômico-financeira suficiente para concluir o objeto ampliado.

Ou seja, não basta presumir que o contratado, por já executar o ajuste, será capaz de suportar qualquer ampliação. A análise deve considerar estrutura operacional, equipe, equipamentos, experiência, capital de giro, garantias, riscos de desempenho e eventual comprometimento provocado pelo aumento do escopo.

1. b) Viabilidade econômica

Deve ser demonstrado que a continuidade do contrato é menos onerosa do que: (i) os encargos decorrentes da rescisão; (ii) os custos da elaboração de novo procedimento licitatório; e (iii) os custos de manutenção e vigilância durante o período de transição, quando aplicáveis.

Esse requisito constitui um teste comparativo de alternativas. Ou seja, a mera afirmação de que “o contrato permanece vantajoso” não é suficiente. A Administração precisa construir cenários comparáveis, com memória de cálculo e documentação de suporte.

Assim, devem ser examinados, conforme o caso, os custos de desmobilização e remobilização, preservação de estruturas, deterioração de serviços já executados, atualização de projetos, nova contratação de apoio à fiscalização, riscos de paralisação e perdas associadas ao atraso na fruição do objeto.

1. c) Viabilidade social

A alteração deve visar à antecipação dos benefícios e da fruição do objeto contratado. O TCU reconheceu, portanto, que a avaliação não pode ser exclusivamente financeira. A continuidade de uma obra ou serviço pode envolver benefícios coletivos que não se traduzem integralmente em moeda: entrada em funcionamento de hospital, escola, rodovia, sistema de saneamento ou equipamento de segurança.

O requisito social exige a identificação concreta dos benefícios antecipados, da população alcançada e dos impactos da paralisação ou postergação.

Não se trata de invocar genericamente o “interesse público”. A motivação deve demonstrar por que, naquele caso específico, a ampliação consensual atende melhor ao interesse público primário do que a extinção do contrato e a realização de novo certame.

 

5.3. Os requisitos são cumulativos

A redação do item 9.2.2 indica que as demonstrações técnica, econômica e social são cumulativas.

Não basta que a alteração seja tecnicamente possível e socialmente útil se a continuidade se revelar economicamente injustificável. Tampouco é suficiente que a opção seja mais barata se o contratado não possuir capacidade para executar a ampliação.

A autoridade competente deverá demonstrar as três dimensões no processo administrativo.

Todavia, a aplicação absolutamente mecânica dessa cumulatividade pode produzir resultados contrários ao próprio interesse público. Em situações extraordinárias, o custo da continuidade pode ser ligeiramente superior, mas a rescisão pode ocasionar dano social desproporcional. Nesses casos, uma leitura consequencialista, fundada nos arts. 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, recomenda que a análise econômica não seja isolada da dimensão social.

Isso não significa ignorar o requisito econômico, mas reconhecer que “vantajosidade” não é sinônimo necessário de menor dispêndio nominal imediato.

 

6. Qual foi a verdadeira mudança trazida pelo acórdão?

De modo didático, pode-se dizer que o Acórdão TCU – Plenário
nº 1.753/2026 produziu quatro movimentos.

6.1. Rejeição da tese de liberdade geral das alterações consensuais

O primeiro movimento foi restritivo. O TCU rejeitou a tese segundo a qual a concordância do contratado seria suficiente para afastar os percentuais do
art. 125.

Para a Corte, a ausência de limite textual específico no capítulo das alterações consensuais não representa autorização para ampliar contratos sem teto previamente estabelecido.

Assim, a regra operacional para os gestores federais e para os contratos submetidos ao controle do TCU permanece a observância dos percentuais de 25% e 50%.

 

6.2. Reconhecimento expresso de exceção consensual

O segundo movimento foi flexibilizador. O Tribunal reconheceu expressamente que alterações consensuais podem ultrapassar os percentuais, desde que necessárias à completa execução do objeto original e submetidas ao teste de viabilidade técnica, econômica e social.

Essa admissão é altamente relevante porque supera leituras segundo as quais o percentual funcionaria como barreira absolutamente intransponível.

O precedente não elimina o limite, mas transforma-o em uma regra geral sujeita a exceção qualificada.

6.3. Ampliação da exceção para alterações quantitativas e não apenas qualitativas

Historicamente, a Decisão nº 215/1999-TCU-Plenário admitia, em situações excepcionalíssimas, que alterações consensuais qualitativas de contratos de obras e serviços ultrapassassem os limites legais, desde que preenchidos seis pressupostos cumulativos.

O Acórdão nº 1.753/2026 não restringiu sua exceção às alterações qualitativas. Seu item 9.2.2 refere-se genericamente às alterações contratuais consensuais necessárias à completa execução do objeto original.

Isso permite sustentar que a excepcionalidade pode alcançar também acréscimos quantitativos consensuais, desde que não haja transfiguração do objeto e estejam satisfeitas as condicionantes estabelecidas.

Esse é um dos principais avanços práticos do precedente.

6.4. Simplificação dos requisitos da Decisão nº 215/1999

A Decisão nº 215/1999 exigia, entre outros elementos: (i) ausência de encargos superiores aos decorrentes da rescisão seguida de nova licitação;
(ii) preservação da capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; (iii) ocorrência de fatos supervenientes que implicassem dificuldades não previstas ou imprevisíveis; (iv) inexistência de transfiguração do objeto;
(v) necessidade da alteração para a completa execução do objeto, otimização do cronograma e antecipação dos benefícios sociais e econômicos; e
(vi) demonstração de que a rescisão seguida de nova contratação acarretaria sacrifício insuportável ou gravíssimo ao interesse público.

Entende-se que o Acórdão nº 1.753/2026 condensou a análise em três eixos: técnico, econômico e social. A nova formulação não repetiu expressamente a exigência de fato superveniente e imprevisível.

Essa diferença é relevante. O próprio art. 124, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 contempla a possibilidade de alterações de contratos de obras e serviços de engenharia decorrentes de falhas de projeto, determinando, nessa hipótese, a apuração da responsabilidade do responsável técnico e a adoção das providências necessárias ao ressarcimento dos danos causados à Administração. A disposição evidencia que a existência de falha de projeto não impede, por si só, a alteração contratual necessária à adequada execução do objeto.

Assim, uma falha de projeto pode constituir a causa fática de alteração necessária à conclusão do objeto, desde que a modificação encontre fundamento em uma das hipóteses legais de alteração contratual e sejam observados os demais requisitos aplicáveis, sem prejuízo da responsabilização de quem tenha dado causa à deficiência.

 

7. A incidência dos limites sobre alterações qualitativas

Um dos aspectos mais controvertidos do acórdão é a afirmação de que as alterações qualitativas também estão submetidas aos limites percentuais do art. 125.

O texto do art. 125 menciona acréscimos ou supressões e remete a todo o inciso I do art. 124, que abrange tanto a modificação do projeto ou das especificações quanto a alteração quantitativa.

Sob a Lei nº 8.666/1993, a jurisprudência do TCU já aplicava os percentuais às alterações qualitativas, ressalvando a excepcionalidade construída na Decisão nº 215/1999.

O Acórdão nº 1.753/2026 preservou essa linha. A razão material é compreensível: uma modificação de projeto pode produzir impacto econômico muito superior ao de um simples acréscimo quantitativo. Excluir todas as alterações qualitativas dos limites poderia permitir que modificações substanciais fossem justificadas apenas por sua classificação formal.

Por outro lado, a submissão automática de alterações qualitativas aos percentuais não resolve todos os problemas. Há modificações técnicas indispensáveis cuja repercussão financeira não guarda relação linear com a quantidade originalmente contratada.

Por isso, a exceção consensual assume particular importância. Ela permite que a Administração conclua o objeto quando uma alteração qualitativa indispensável ultrapassar os percentuais, desde que a solução seja rigorosamente motivada e não converta o contrato em outro objeto.

 

8. A proibição de transfiguração do objeto

O art. 126 dispõe que as alterações unilaterais não poderão transfigurar o objeto da contratação. Embora o dispositivo se refira expressamente às alterações unilaterais, é juridicamente insustentável concluir que alterações consensuais poderiam transfigurar livremente o objeto.

A vedação decorre também do art. 37, inciso XXI, da Constituição, da isonomia, da vinculação ao edital, do dever de licitar e da preservação do universo competitivo.

Dito de outra forma, a consensualidade não autoriza contratar, por aditivo, objeto que deveria ter sido submetido a licitação própria.

A transfiguração ocorre quando a alteração ultrapassa a identidade essencial do objeto e transforma a contratação em outra, de natureza, finalidade ou mercado relevantes distintos.

Assim, a análise não pode ser exclusivamente percentual. Um acréscimo de 10% pode transfigurar o objeto se introduzir prestação estranha ao núcleo licitado. Em sentido inverso, uma alteração superior a 25% pode não transfigurá-lo se estiver funcionalmente integrada ao empreendimento original e for indispensável à sua conclusão.

Entre os indícios de transfiguração, podem ser considerados: (i) mudança da finalidade principal; (ii) inserção de objeto autônomo, separável e pertencente a mercado distinto; (iii) alteração que modificaria substancialmente os requisitos de habilitação; (iv) ampliação que atrairia outros potenciais licitantes;
(v) modificação capaz de alterar significativamente a formação das propostas; (vi) aproveitamento do contrato como veículo para atender necessidade pública diversa; e (vii) ruptura da relação funcional entre a prestação adicional e o resultado originalmente licitado.

Desse modo, entende-se que a inexistência de transfiguração é condição necessária, mas não suficiente. Ainda será preciso demonstrar a excepcionalidade e os demais requisitos do item 9.2.2 do Acórdão nº 1.753/2026.

 

9. A força jurídica da resposta do TCU em consulta

Como mencionado, o Acórdão nº 1.753/2026 foi proferido em processo de consulta. Assim, nos termos da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCU, a resposta a consulta possui caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.

Isso significa que a orientação transcende os contratos específicos do Ministério dos Transportes e tende a ser aplicada pelo controle externo federal a outras contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021.

Não se trata, tecnicamente, de lei nem de precedente judicial vinculante nos moldes do Código de Processo Civil. Contudo, sua relevância prática é elevada.

Órgãos e entidades federais, consultorias jurídicas, unidades de auditoria e gestores deverão considerar o entendimento na instrução de aditivos superiores aos percentuais ordinários. A adoção de posição divergente exigirá fundamentação especialmente robusta e envolverá risco relevante de questionamento pelos órgãos de controle.

Estados, Distrito Federal e Municípios não estão hierarquicamente subordinados ao TCU em todas as suas contratações, mas o precedente tende a exercer forte influência persuasiva sobre tribunais de contas estaduais e municipais, especialmente por interpretar norma geral de contratação pública.

10. Análise crítica da fundamentação adotada pelo TCU

10.1. A dificuldade imposta pela literalidade do art. 125

Pode-se dizer que a principal fragilidade do acórdão está na distância entre sua regra geral e a redação do art. 125. O dispositivo não afirma genericamente que “todas as alterações contratuais” se sujeitam aos percentuais. Ele se refere expressamente às alterações unilaterais do art. 124, inciso I.

Além disso, como mencionado, a Lei nº 14.133/2021 não reproduziu a norma do art. 65, § 2º, da Lei nº 8.666/1993, que estendia claramente a proibição aos acréscimos consensuais.

A crítica doutrinária sustenta que a interpretação sistemática não poderia recriar restrição que a lei nova deliberadamente deixou de repetir. Sob essa perspectiva, os princípios do planejamento, da isonomia e da vinculação ao edital serviriam para controlar materialmente alterações abusivas, mas não para estabelecer um teto numérico que o legislador não impôs às modificações consensuais.

O argumento merece consideração. A legalidade administrativa não se resume à literalidade, mas também não autoriza o controlador a substituir por sua própria opção normativa uma escolha legislativa identificável.

Se o legislador conhecia o regime anterior e reproduziu apenas parte dele, é razoável indagar se a supressão não teve finalidade específica.

 

10.2. A posição do TCU e sua coerência sistêmica

Em defesa do acórdão, pode-se argumentar que os limites não protegem exclusivamente o contratado contra alterações unilaterais. Eles também preservam: (i) a competição; (ii) a identidade do objeto licitado; (iii) a qualidade do planejamento; (iv) a legitimidade do orçamento estimado; (v) o tratamento isonômico dos licitantes; e (vi) a regra constitucional da licitação.

Nessa perspectiva, seria contraditório admitir que uma limitação voltada à preservação do ambiente competitivo pudesse ser afastada pela vontade das duas partes que já se encontram no interior do contrato.

O consenso entre Administração e contratado não representa consenso dos demais licitantes nem dos potenciais interessados que deixaram de participar da licitação.

O problema é que essa justificativa, embora materialmente relevante, não explica integralmente por que o legislador deixou de reproduzir o antigo art. 65, § 2º.

A solução do TCU parece procurar um ponto intermediário: mantém os percentuais como regra geral para reduzir riscos de abuso, mas admite sua ultrapassagem mediante controle material reforçado.

Sob o ponto de vista pragmático, a construção é defensável. Sob o ponto de vista estritamente textual e histórico, permanece controvertida.

 

10.3. A tensão normativa entre regra e exceção

Há, nesse ponto, uma tensão argumentativa no acórdão. Se os percentuais do art. 125 fossem compreendidos como limites absolutamente inderrogáveis para toda e qualquer alteração contratual, inclusive consensual, seria difícil justificar sua superação por construção jurisprudencial, sem previsão legal expressa de exceção.

Ao admitir, em caráter excepcional, a ultrapassagem desses percentuais mediante o preenchimento de determinados requisitos, o próprio Tribunal reconhece que os limites não possuem caráter absolutamente inderrogável.

Talvez a leitura mais coerente da decisão seja a de que o art. 125 estabelece uma regra geral de contenção das alterações contratuais, cuja superação, quando consensual, somente pode ocorrer excepcionalmente e mediante demonstração inequívoca de sua compatibilidade com o sistema jurídico e de sua necessidade para a completa execução do objeto original.

Sob essa perspectiva, o TCU não teria propriamente criado uma autorização contra legem, mas transportado para a Lei nº 14.133/2021, com adaptações, uma excepcionalidade construída jurisprudencialmente desde a Decisão nº 215/1999-Plenário.

 

11. O que o Acórdão nº 1.753/2026-Plenário não autorizou

Para evitar interpretações expansivas indevidas, é importante registrar o que esse importante precedente da Corte de Contas não permite.

O acórdão não autorizou: (i) acréscimos consensuais ilimitados;
(ii) superação dos percentuais por mera conveniência administrativa; (iii) uso do aditivo para corrigir livremente planejamento deficiente; (iv) transformação do contrato em instrumento permanente de atendimento a novas necessidades;
(v) inclusão de objeto autônomo e separável; (vi) simples declaração de vantajosidade sem estudo comparativo; (vii) aumento automático de valor em razão da prorrogação do prazo; (viii) neutralização do desconto obtido na licitação; ou (ix) utilização da consensualidade para afastar o dever de licitar.

Em resumo, o precedente do TCU criou uma porta estreita para acréscimos superiores aos limites previstos na lei, não um salvo-conduto.

 

12. Conclusão

Entende-se que o Acórdão nº 1.753/2026-TCU-Plenário constitui um dos precedentes mais relevantes até agora produzidos sobre a execução dos contratos regidos pela Lei nº 14.133/2021.

Isso porque sua principal contribuição foi enfrentar diretamente a controvérsia decorrente da não reprodução do art. 65, § 2º, da Lei nº 8.666/1993.

Nesse sentido, o TCU firmou que os limites de 25% e 50% funcionam como regra geral aplicável às alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais. Nesse ponto, adotou interpretação sistemática mais restritiva do que aquela defendida por parcela importante da doutrina e pela própria unidade técnica responsável pela instrução da consulta.

Ao mesmo tempo, o Tribunal admitiu que alterações consensuais ultrapassem excepcionalmente esses percentuais quando forem necessárias à completa execução do objeto original e houver demonstração escrita e inequívoca de viabilidade técnica, econômica e social.

A mudança mais significativa, portanto, não foi a eliminação dos limites, mas a formulação de uma exceção expressa, aplicável inclusive, em princípio, a alterações quantitativas consensuais. Houve também simplificação dos requisitos anteriormente estabelecidos pela Decisão nº 215/1999.

A orientação pode ser sintetizada em quatro proposições:

1. 25% e 50% continuam sendo a regra geral;
2. a concordância do contratado, isoladamente, não afasta os limites;
3. a extrapolação é possível somente em alteração consensual, excepcional, indispensável à conclusão do objeto e materialmente justificada;
4. em nenhuma hipótese pode haver transfiguração do objeto, violação da isonomia, perda injustificada do desconto original ou utilização do aditivo como substituto ordinário da licitação.

A crítica doutrinária à extensão do art. 125 às alterações consensuais é juridicamente consistente, sobretudo diante da supressão do antigo art. 65, § 2º. O texto da Lei nº 14.133/2021 realmente fornece argumentos relevantes para compreender os percentuais como limites ao poder unilateral da Administração, e não como proibição absoluta dirigida às alterações consensuais.

Contudo, enquanto não houver modificação legislativa, revisão jurisprudencial ou pronunciamento judicial em sentido diverso, o Acórdão
nº 1.753/2026 tende a constituir o principal parâmetro operacional no âmbito do controle externo federal.

A consequência prática é clara: o debate deixa de ser apenas sobre a possibilidade abstrata de ultrapassar 25%. A questão central passa a ser a qualidade da instrução administrativa.

Quanto maior o acréscimo, maior deverá ser o ônus instrutório e a densidade da motivação. A ultrapassagem dos percentuais não poderá decorrer de fórmulas padronizadas, de afirmações genéricas de vantajosidade ou do simples temor de não se obterem bons preços na realização de nova licitação. Exigirá demonstração comparativa, responsabilização por eventuais falhas, preservação da competição originária e prova de que a continuidade contratual representa, no caso concreto, a solução mais adequada à integral satisfação do interesse público.

O Acórdão nº 1.753/2026 não encerra a controvérsia teórica sobre o alcance do art. 125, mas estabelece, para a prática administrativa, uma orientação de grande impacto: os limites permanecem; a excepcionalidade existe; e seu exercício depende de uma motivação qualificada, técnica, econômica e socialmente verificável.

 

Referências Bibliográficas

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BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF, 2021.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 215/1999 – Plenário. Relator: Ministro-Substituto José Antonio Barreto de Macedo. Brasília, DF: Tribunal de Contas da União, 1999.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário. Processo TC nº 026.259/2024-9. Relator: Ministro Augusto Nardes. Sessão de 1º de julho de 2026. Brasília, DF: Tribunal de Contas da União, 2026. Disponível no Portal de Pesquisa de Jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Acesso em: 25 ago. 2026.

MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta nº 1.188.209. Relator: Conselheiro em exercício Telmo Passareli. Tribunal Pleno. Sessão de 6 ago. 2025. Belo Horizonte: TCE/MG, 2025.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Os limites às alterações consensuais dos contratos administrativos e a crítica ao Acórdão 1753/2026, do Plenário do TCU. Blog da Zênite, 7 jul. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/os-limites-as-alteracoes-consensuais-dos-contratos-administrativos-e-a-critica-ao-acordao-1753-2026-do-plenario-do-tcu/. Acesso em: 25 ago. 2026

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025.

TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 15. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: JusPodivm, 2024, p. 740.

[1] NIEBUHR, Joel de Menezes. Os limites às alterações consensuais dos contratos administrativos e a crítica ao Acórdão 1753/2026, do Plenário do TCU. Blog da Zênite, 7 jul. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/os-limites-as-alteracoes-consensuais-dos-contratos-administrativos-e-a-critica-ao-acordao-1753-2026-do-plenario-do-tcu/. Acesso em: 25 ago. 2026

 

[2] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 15. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: JusPodivm, 2024, p. 740.

[3]  MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta nº 1.188.209. Relator: Conselheiro em exercício Telmo Passareli. Tribunal Pleno. Sessão de 6 ago. 2025. Belo Horizonte: TCE/MG, 2025.